检察机关如何完善“惩防一体化”工作机制充分的发挥惩治和预防腐败体系建设作用

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  检察机关惩防一体化机制是检察机关自侦、公诉等执法部门和预防部门立足惩治和预防职能，优势互补、密切配合、惩防联动的过程和方式，是检察机关贯彻党中央“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”反腐败方针和履行法律监督职能的具体体现和必然要求。在五次全会上指出：“坚决惩治腐败是我们党执政能力的重要体现，有效预防腐败更是我们党执政能力的重要标志。”最高人民检察院曹建明检察长指出：“应当把预防职务犯罪防放在与查处职务犯罪同等重要的位置” 、“检察机关预防职务犯罪工作涉及到各项检察业务，预防职务犯罪是各业务部门的共同责任”、“要逐步完善检察机关内部惩防工作协调配合制度，既要明确预防部门和相关执法办案部门各自预防工作职责和任务，又要加强工作衔接与相互支持，探索建立惩防一体化工作机制，促进特殊预防与一般预防有机结合、查办案件与预防犯罪有机结合，增强惩治和预防职务犯罪整体效能。”然而，检察机关对“惩防一体化”机制建设还在摸索之中。如何健全完善“惩防一体化”工作机制，充分的发挥法律监督职能整体优势，是检察机关应当认真探索和实践的重大现实问题。检察机关如何完善“惩防一体化”工作机制，充分的发挥惩治和预防腐败体系建设作用，作者觉得应从以下几个方面着手:一、正确认识惩治和预防的关系检察机关的性质是法律监督机关，依法承担着查办和预防职务犯罪的职责。预防职务犯罪是惩治职务犯罪的派生和延伸。检察机关预防职务犯罪的基本职责是：立足检察职能，结合执法办案，分析职务犯罪原因及其规律，提出预防职务犯罪的对策和措施，促进从源头上遏制和减少职务犯罪。检察机关的法律监督性质、惩治和预防职责决定了检察机关的惩治和预防是优势互补、相辅相成、不可分割的有机整体，是对立统一的辩证关系。惩治职务犯罪是遏制腐败的手段，是特殊预防，不是目的；惩治的目的是预防职务犯罪的发生，防止腐败蔓延。因此说，一方面咱们不可以混淆手段和目的的关系，把惩治当成目的，为惩治而惩治；另一方面，我们也不能只注重预防，而轻视惩治的及其重要的作用，因没有有效的惩治就难以实现预防的目的。换言之，就是只惩不防，惩不胜惩；只防不惩，防不胜防；只有做到在惩治的同时抓预防，在预防的同时抓惩治，做到标本兼治、惩防并举，才能有效地预防职务犯罪的发生。二、健全和完善“惩防一体化”机制，并使其制度化、规范化健全和完善“惩防一体化”机制，并使其制度化、规范化是推行“惩防一体化”机制的前提。高检院《关于检察机关有关内设机构预防职务犯罪工作职责分工的规定》明确了反贪、反渎部门的预防职责：结合查办的职务犯罪案件，针对发案单位在管理和制度等方面存在的问题，提出预防职务犯罪的检察建议；结合查办的职务犯罪案件进行警示教育和法制教育；分析案例，研究职务犯罪的发案规律和特点，对预防职务犯罪提出对策意见等等。预防部门的职责：统一组织、协调全院预防职务犯罪工作，负责全院预防职务犯罪工作规划和工作总结；对全院预防职务犯罪工作进行指导，总结和推广预防工作经验；统一掌握全院开展预防职务犯罪的工作情况，负责预防统计，评估和考核预防效果；归口管理全院预防职务犯罪检察建议等等。该《规定》对侦查监督、公诉、监所、民行、控申等执法办案部门也都根据其职能分别明确了他们的预防职责。为建立“惩防一体化”机制，二00四年，高检院反贪污贿赂局、渎职侵权检察厅、职务犯罪预防厅联合下发了《关于加强检察机关反贪、渎检、预防部门相互配合，进一步提升惩治和预防职务犯罪工作的通知》，对规范反贪、反渎和预防部门的关系，促进其相互配合起到了及其重要的作用。但是，由于该《通知》仅对反贪、反渎和预防部门有效，又过于简单、笼统，已不能够满足惩治和预防工作的实际要。二0一0年，高检院反贪、反渎和预防部门又下发了《最高人民检察院关于推进职务犯罪侦查和预防一体化工作机制建设的指导意见（试行）》。该《意见》尽管规定了建立侦查和预防分工负责、配合协作的机制，但在“惩防一体化”机制的规定上还有不完善的地方。实践中，由于“惩防一体化”机制不够健全和完善，反贪、反渎和预防部门对《通知》、《意见》落实的不够到位，部分检察院，特别是预防部门单设的检察院反贪、反渎等执法办案部门重办案轻预防、以保密为由不及时向预防部门提供预防信息、对预防部门的预防工作配合不到位，预防部门重预防不重视发现、收集职务犯罪线索、对全院预防职务犯罪工作指导、管理、组织和协调乏力，因此导致打防脱节、信息蔽塞、资源浪费。实践证明，开展预防职务犯罪工作单靠职务犯罪预防部门孤军作战是远远不行的，必须根据高检院《关于检察机关有关内设机构预防职务犯罪工作职责分工的规定》和《关于推进职务犯罪侦查和预防一体化工作机制建设的指导意见（试行）》把预防职务犯罪工作对反贪、反渎等执法办案部门和预防部门进行目标责任分解；必须发挥预防部门惩治职务犯罪的职能作用；必须健全和完善 “惩防一体化”机制，并使其制度化、规范化，用“惩防一体化”机制规范反贪、反渎等执法办案部门和预防部门之间的协作、配合。只有这样才可以完全解决打防脱节、信息蔽塞和资源浪费的问题；才能够有效整合惩治和预防资源，形成整体合力；检察机关查办的职务犯罪案件才能实现法律效果、社会效果和政治效果的统一。三、反贪、反渎等执法部门和预防部门要加强协作、密切配合，实行惩防联动检察机关反贪、反渎等执法办案部门和预防部门积极践行“惩防一体化”机制，严格落实“惩防一体化”制度，加强相互之间的协作、配合，实行惩防联动，是推动“惩防一体化”机制运行的保证。（一）抓好案前预防，积极发现、收集职务犯罪线索。预防部门具有社会接触面广的优势，开展预防咨询、警示教育、预防调查、重点工程同步预防和涉农预防等案前预防活动容易发现职务犯罪线索。预防部门要充分的发挥这一优势，注重在案前预防中发现、收集职务犯罪案件线索，为反贪、反渎部门查办职务犯罪案件提供案源支持。（二）抓好案中预防，共同剖析案件，做到信息共享。为做好案例分析和检察建议的前期工作，提高检察建议的质量，反贪、反渎部门在侦查中要会同预防部门通过提审嫌疑犯促使其书写《悔过书》、填写《嫌疑犯犯罪原因自我剖析表》；要充分的发挥了解嫌疑犯犯罪原因、思想演变轨迹的优势，积极会同预防部门开展案件剖析。反贪、反渎部门要将《悔过书》、《嫌疑犯犯罪原因自我剖析表》原件作为证据入卷，复印件移送给预防部门。实践证明，促使嫌疑犯书写《悔过书》、填写《嫌疑犯犯罪原因自我剖析表》不仅是剖析案件和制作检察建议书的前提，还是固定证据、防止嫌疑犯翻供和说情风的重要手段。预防部门要对易发生职务犯罪的重点行业、领域进行预防调查，并将调查情况通报给反贪、反渎部门，给反贪、反渎部门提供侦查导向支持。公诉、监所、民行、控申等执法办案部门也要结合本部门工作开展好相关预防工作，积极向预防部门提供预防信息。（三）抓好案后预防，共同开展警示教育、制作送达检察建议书和考察检察建议落实情况。案件侦查终结后移送审核检查起诉前，反贪、反渎部门要将将《侦查终结报告》移送给预防部门。案件侦查终结后，反贪、反渎部门要充分的发挥资源优势，会同预防部门开展警示教育，制作、送达检察建议书，考察检察建议落实情况。反贪、反渎部门经过调查发现嫌疑犯构不成犯罪但其单位在体制、机制和监督管理方面有一定的问题需要向其单位提出检察建议的，要将案件材料移送预防部门，并会同预防部门制作、送达检察建议书和回访检察建议落实情况；对经调查发现嫌疑犯不构成犯罪，但其存在违纪违背法律规定的行为的，要会同预防部门对其开展警示谈话。检察机关查办职务犯罪案件要做到一案一分析、一案一建议、一案一悔过、一案一教育、一案一回访，只有这样才可以实现“办理一案、教育一片、治理一方的目标。（四）加强对全院预防工作的组织、协调、指导和管理。预防部门对全院预防工作具有组织、协调、指导和管理的职能，但实践中这一职能作用发挥不够，应当加强。为加强对检察建议的指导、管理，规范检察建议制作，提高检察建议的质量，反贪、反渎等执法办案部门主办的检察建议要由预防部门统一审核、编号，由主管预防的检察长签发。预防部门要积极组织、协调反贪、反渎等执法办案部门开展警示教育和预防调研。四、实行“一岗双责”和“绩效一体化”考核机制实行办案和预防“一岗双责”和“绩效一体化”考核机制是推动“惩防一体化“机制运行的关键。（一）、实行“一岗双责”。要根据反贪、反渎等执法办案部门和预防部门的职能确定其各自的办案和预防职责，实行“一岗双责”。反贪、反渎等执法办案部门和预防部门要把办案和预防工作同部署、同落实、同检查。为发挥预防部门容易发现职务犯罪线索的优势，对预防部门在预防活动中发现、收集的职务犯罪线索，检察院要明确其案件初查权和侦查权。济宁市任城区人民检察院为促进“惩防一体化”机制的运行，创建了“惩防联动”工作机制，取得了明显成效，其“惩防联动”经验材料已被山东省人民检察院转发。为细化预防责任目标分解，该院在各业务部门全面实施了预防责任制，检察长还与自侦部门层层签订了《办案预防责任书》，并以其作为责任目标考核依据。为规范检察建议，该院要求自侦等执法办案部门制作的检察建议书要经过预防部门审核，由主管预防的检察长签发，有效提升了检察建议的质量；该院还给预防部门下达了发现、收集职务犯罪线索和会同自侦部门办案的目标责任。（二）要围绕职责定目标。为充分的发挥反贪、反渎和预防部门的职能优势，应将个案预防任务交给反贪、反渎和预防部门共同完成，明确其一案一预防，个案预防达到“五个一”的目标责任。对预防部门要明确发现、收集案件线索和查办案件的目标责任。对公诉、控申等执法办案部门也要根据其惩治和预防职责分别确定其目标责任。实践证明，为在上级院取得好的好的名次，下级检察院紧紧围绕上级检察院的部门《考核办法》开展工作，上级检察院反贪、反渎部门《考核办法》有案例分析、检察建议、预防调研等预防考核指标的，下级检察院反贪、反渎部门就重视预防，否则，就不重视。事实上，上级检察院预防部门对下级检察院预防部门考核都有发现、收集职务犯罪线索的考核指标，而多数上级检察院反贪、反渎等执法办案部门对下级检察院反贪、反渎等执法部门却没有预防考核指标。这是部分检察院出现打防脱节的根本原因。因此，为确保下级检察院“惩防一体化”机制的有效运行，上级检察院反贪、反渎等执法办案部门和预防部门要结合本部门的惩治和预防职责明确对下级院反贪、反渎等执法办案部门和预防部门进行惩治和预防目标责任；特别是上级检察院反贪、反渎部门制定的《考核办法》要有案例分析、检察建议、警示教育和预防对策研究内容。 （三）实行“绩效一体化”考核机制。为促进反贪、反渎和预防部门相互支持、相互配合、相互促进、一起发展，对反贪、反渎和预防部门要实行“绩效一体化”考核机制，既上级检察院反贪、反渎和预防部门对下级检察院反贪、反渎和预防部门年终考核，发现三部门中有一个部门未完成上级院目标责任考核指标的，视为三部门都没有完成上级院的目标责任考核指标，同时取消三部门在上级院的评先树优资格；下级检察院年终考核发现三部门有一个部门没有完成本院目标责任考核指标的，视为三部门都没有完成本院目标责任考核指标，同时取消三部门在本院的评先树优资格。全国先进基层检察院——菏泽市牡丹区人民检察院 “惩防一体化”机制建设走在全国前列。为破解反贪、反渎部门重办案轻预防，预防部门重预防轻收集案件线索的难题，促进其相互支持、相互配合、相互促进、一起发展，该院明确了反贪、反渎部门的预防目标责任，将预防科改为预防办（下设两个职能科室）升格为副科级单位（预防办主任由院党组成员担任），扩大了预防部门编制，明确了预防部门案件初查权和办案权；同时对反贪、反渎和预防部门建立了“绩效一体化”考核机制，有力推动了该院“惩防一体化”机制的运行，大大促进了该院惩治和预防工作的开展，值得各级检察院学习借鉴。（作者系山东省济宁市任城区人民检察院四级高级检察官、检察联络员办公室主任）